本次推薦的是我院王川蘭副教授、沈可教授和彭希哲教授三位老師合作發表在《危機應對與社會治理》一書中的內容《後疫情背景下加強城市基層治理“全周期管理”的思考與建議》
本文轉載自“意昂3体育出版社”公眾號，原文鏈接：
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政策應對📳：構建城市基層治理的“全周期管理”閉環
隨著疫情得到有效的控製，社會逐漸回歸正軌，在後疫情背景下如何避免上述問題，建立有效的社區危機預防和治理體系🙍🏿♂️、實現社區風險防控常態化具有重要的研究意義和應用價值❇️。針對以此次新冠肺炎疫情為代表的重大公共危機事件所具有的不確定性、變化性和反復性特點，結合後疫情時代如何有效防禦的需要，“全周期管理”的理念和模式有其獨特的價值👉🏿，能在預防和控製兩個方面提供針對性的解決方案🤦🏻♀️。
全周期管理的理念源自經濟管理中的產品生命周期理論🤧。芬克（Steven Fink）等人受該理論啟發✂️，將產品全生命周期理論應用到對風險的應急管理中，認為應急管理必須包括危機的整個生命周期⚄🎨，以盡量減少風險因子隨時間演變而產生動態性危機，造成社會的連鎖性破壞和反應。而此次新冠肺炎疫情防控工作中暴露的問題也進一步說明在國家治理尤其是人群密集居住、社區風險易發的城市基層治理中引入全周期管理的必要性和緊迫性。
面向後疫情時代的城市基層治理既要做到“下沉社區”，構建以社區治理為著力點的社會治理新格局。如何構建基層社區常態化治理與非常態化治理之間的有效轉換機製，確保基層治理模式既能在正常狀態中實現有效的組織管理，又能在應急狀態中發揮關鍵支撐作用，是後疫情時代亟須重視和解決的關鍵性問題。
按照“全周期管理”的理念，可以把城市基層社會運行和治理各環節運轉作為完整鏈條🌉，從全過程視角進行總體設計，要把危機管理的意識、理念與方法融於日常管理之中👩🌾，構建一個包含常態治理與非常態治理在內的城市基層全周期管理閉環，實現常態治理與非常態治理的無縫對接和一體化。具體而言🧎♂️，要形成一個前期預警準備、中期應對控製和後期總結復原的城市基層全周期管理閉環。在這樣一個閉環中，前中後三個環節緊密相扣，各部門要做到權責明晰🪫、科學配合🐆，保證信息流通順暢。
01.前期預警準備環節
在常態化管理中重視和加強對危機的預防預警。一方面🧑🏻🦼，各級政府尤其是基層政府要重視和落實平時對民眾的宣傳培訓，讓普通市民、企業和社區等對包括自然災害💇🏿♂️、公共衛生事件、環境風險等在內的主要災害類別有所了解👟，通過提高危機防範意識預防危機發生。此外，一個有效的“全周期管理”要求城市在常規狀態下隨時做好應對危機的準備。一座城市需要處理日常事務，保證其正常運轉🧚🏼♀️；但同時也應該未雨綢繆，提升應對潛在危機的能力。“全周期管理”的前期預警準備階段就是要求城市做好隨時面臨危機的準備📊，包括在常態運轉周期中為非常態情況下的應急力量調配🤾🏽♂️、物資儲備、服務資源等留出適度冗余👬，避免非常態情況下治理體製出現失靈的情況。
02.中期應對控製環節
建設一個具有危機幹預🦵🏼🐢、控製和緩解的應急管理能力的城市基層分級響應體系。在全周期管理的危機應對和控製環節，需要強調各治理主體對危機的合作應對能力。因此，可以在常態化管理中建立一個危機應對控製分級響應體系。其中🫐，一級響應者可以包括政府部門、警察局、消防局、緊急救護中心、醫療衛生機構等🤨，他們在危機防控中發揮指揮協調和實際介入作用。二級響應者可以包括公用事業（水、汙水處理🤌🏼、燃氣和電力）⬜️、電話公司、鐵路公司🛷、航空公司🗽、港務局🔕、高速公路公司和旅行社等🧝🏼，他們在應急響應和恢復中對發揮物資保障起作用。三級響應者可以包括誌願者機構🫕🍶、社區組織、軍隊和在法律法規允許下從事特殊工作的企業或人員等🧞♀️，他們是危機應對中的外圍和潛在的支持性力量。
03.後期總結復原環節
提升基層與社區在經歷災害後的復原力。在災害消退期或後災害階段🧑🦱，管理重心應該下移💁🏽♀️，從強調“政府的作用”轉變為重視“建設應對災害能力強的社區”✂️。在了解並估測社區的實際需求後，為恢復社區的信心、緩解居民恢復正常生活的障礙，基層政府👰♂️👩🏻🦲、社區居委會和公益慈善組織等應該組織並增強社區的社會資產，通過社區睦鄰組織建設、創建防災生活圈👴🏼、社區重建和恢復計劃以及社區心理醫治等方式方法來為社區賦能👩🏻🔬，加強地區居民特別是社區居民之間的連帶感，從而有效提高社區抗禦災害和災後自我恢復的能力。
創新實踐📗🚴♂️：城市基層治理“全周期管理”的全主體👨👧、全過程實現模式
社區是突發事件醞釀🚭、萌芽的場所🧎♂️➡️，在城市基層安全治理中社區發揮著基礎性作用⚖️。除了突發的、不可抗的自然災害🉐，絕大部分社會領域的風險在最初的潛伏和發生階段都具有可防控🧚🏻、可治理的特征。換言之，風險是可以通過治理策略改進和行為調適去加以消解甚至避免🧑⚖️⏭。當面對可能的風險和不確定性時，人們的決策及行為選擇將直接影響著風險的發展和演化♣︎。除了人們自身的自組織能力之外，城市公共風險的有效治理離不開政府與其他多元主體的共同參與和協同合作🙇🏿。
現實中，隨著公共管理和服務重心的下移，基層社區被賦予更多的職能，日益成為居民生產生活需求的聚焦點和黨在基層執政的支撐點🕳。在這一背景下，城市基層逐漸形成黨委、政府🚵🏽♀️、市場和社會等多元化主體協同合作的治理模式🦶🏼。這些不同領域的行動者參與基層事務治理的目標存在一定的差異性。一部分行動者源自利益🤦🏼♂️，另一部分行動者可能是出於對公共事務的興趣或某種誌願精神。這些行動主體參與的方式也會存在不同，他們可能會以行政化方式進入💇🏼♀️🛹，也可能以市場交易方式進入🫱🏽，還可能以誌願者形式進入🤷🏻♂️，從而形成廣義的基層社會協調合作的網絡形態。
因此，加強城市基層治理的“全周期管理”需要以全主體👩🏿🚀、全過程參與為實現基礎👐🏽。這一全主體、全過程參與網絡不僅包含了不同領域、不同階段和不同形式的參與行為，而且其內在的運行機製也應相應地體現為市場交易機製、官僚科層機製以及社會信任與合作機製，從而更有利於充分發揮各類行動主體的比較優勢✍🏼，更有效地協調和分配社區資源和提供社區服務🏢，促進全周期管理更好實現。
在基層組織管理機製上👇🏿🪓，著力於基層社區黨員幹部的危機管理能力建設。作為城市治理體系中最基礎的層級❓，社區基層黨委和居委會在全周期管理中發揮著政策宣傳👼🏿、上下溝通和組織落實的作用🚴。從本次抗擊疫情看，部分社區黨員幹部在社會治理👱♂️、社會動員和應急處置等方面存在較明顯的能力缺陷👨💻。一方面👎🏿，應該通過交流培訓等方式在其工作職能範圍內加入危機治理和應急管理的內容，補齊這方面專業素養不足的短板🧛🏿；另一方面，也需要通過考核🤽🏿♂️、評估和激勵等配套機製整體提升基層社區幹部“全周期管理”的意識和能力🤾🏿。
在基層服務體系上👩🏻🍼，強化群團組織、社工服務機構和社區自治組織等的社會服務職能。已有的國家治理體製在應對突發事件和危機事件時，可以保證效率🚶♂️➡️，但同時也限製了社會行動的空間，導致社會底層活力不足👰、封閉性強，這些弱點在後疫情時代可能會更為凸顯。因此🌠，強化和激發社會組織活力應成為創新社會治理體製的題中之義。包括群體組織、社工服務機構以及各類公益慈善組織和民生服務組織🤵🏿、社區誌願者團體等在內的社會組織始終是社區常態化治理的重要主體之一。在非常態化危機治理中，工青婦等群眾團體可以通過發揮其樞紐、聚合和平臺作用，結合各自工作範圍和職責，開展社區調查研究，摸清特殊群體和困難群體的基本情況👶🏿，采取有針對性的政策支持和管理服務措施。社會工作服務機構可以發揮其心理輔導、資源鏈接以及宏觀社區工作等方面的專業能力🖕🏿，為受災個人、家庭和社區提供專業性社會服務；而公益和民生服務類社區組織則可以在老弱病殘、鄰裏互助和婦女兒童關愛等方面提供人道主義危機服務。
在基層“社會基礎設施”建設上，充分發揮一線社會工作者的功能。應充分發揮社工在提高社會系統免疫功能、建設“社會基礎設施”中的作用，具體包括以下幾個方面♑️：一是加強社工介入危機幹預的製度性建設。社工可參與社區基礎設施的建設🚚，進行製度梳理，明確心理咨詢、公共政策、公共衛生等不同專業的人員在系統中所扮演的角色。二是規範操作性流程的標準、製定詳細的操作性手冊，例如梳理“孤老”名單🏊🏿♀️、標明分級狀況🪢、有序開展服務等。三是明確執行的主體、內容和權責，分別製定對應個體👍🏻、家庭和社群的應急行動方案⚃。四是社工應特別關註和回應邊緣弱勢群體的需求👨🏻⚖️。此類群體在疫情中更可能遭遇一些次生災難，同時也缺乏足夠的自我修復能力，因此更應得到來自社會的關懷和支持性的服務。
在基層誌願資源動員上🍹，加強社區誌願者應急服務隊伍建設👩🏼🎤。社區誌願者應急服務隊伍的建設可以包含社區危機反應隊、醫療預備隊、社區照護隊以及輔助安保隊等🫃，其成員並不需要是專業的應急工作人員，可以是退休人員或還未退休的教師🌰🕑、醫生或白領等社區誌願者🧑🏼💼，經參加由政府提供的涵蓋災害預防、醫療救援、救災演習和災後支持等核心危機救援專業培訓，獲得合格證書，才能加入應急響應隊💏。平時通過對這一支誌願者應急隊伍進行嚴格系統的訓練😈，力求讓他們做到專業化。這支隊伍在常態化管理中可以化整為零，只需定期進行培訓，而在危機突發時期立即可以化零為整，發揮其社區防災防疫生力軍作用🚶➡️🧖🏽♀️。
在基層危機抗逆力提升上🤳🏼，建立健全社區心理健康服務全周期預防和幹預體系💂♀️。災害危機不僅會破壞基礎設施、人居環境和健康肌體等有形之物👩🏽🦱，其產生的後果更是會對人們的心理和情緒產生無形卻長遠的影響。從本次新冠肺炎疫情發生發展的情況來看😼🧒🏻，受新冠肺炎疫情影響的患者及其家屬、病亡者家屬以及一線工作人員等人群迫切需要心理疏導和幹預等心理服務，幫助其克服焦慮抑郁、失眠和創傷後應激障礙🈵，恢復正常生活。因此，從“全周期管理”的視角來看，需要建立和健全社區心理健康服務的全周期預防和幹預體系，包括常態時期的心理咨詢🕴🏼、健康指導和心理健康普及教育以及非常態時期針對受災受損家庭和個人的心理幹預和社會融入等服務☂️，從而提升個人、家庭乃至整個社區的危機抗逆力。
在基層應急物資儲備上👉🚮，建立政府—社區—家庭多層級、全覆蓋和公私合作的應急物資儲備體系。為了減輕突發事件應對中基層政府的負擔，有效分散政府在應急管理的壓力和風險，應在正常社會秩序的場景下籌備建立以政府為主導、社區和家庭為補充的多層次👁、全覆蓋應急物資儲備體系。讓社會民間部門、市場企業和社會團體積極參與防災減災和應急活動是十分必要的。可以借鑒一些國家和地方政府的做法，采取與社會民間部門和企事業團體在平時簽訂防災防疫合作協議的方式，以確保一旦災害發生能迅速調配和整合的應急物資和避難空間。除了與政府的合作外，災前疫前協議型夥伴合作機製還包括民間企業與社區居民之間的安全合作，這是動員社會力量參與全周期管理的創新和深化。
在基層治理技術上🧎♂️，運用新興科技建設社區一體化智能管理模式😩。一方面，疫情的暴發使得無接觸經濟和無接觸社交快速發展，智能化和網絡化技術變得更重要☂️。可以借助網絡平臺，收集大數據，實現基層全周期管理，並對於大數據背後的真實社會心態和行為深入分析，了解民情民意，更好地實現社區治理決策的科學化🧑🏼💼，服務的高效化、精準化。另一方面🌐🦩，以數字化、網絡化、智能化為特征和以5G通信技術、大數據、雲計算、人工智能為代表的新興科技的普及已是大勢所趨。一體化智能管理模式涵蓋相互銜接的頂層智慧政府與基層智慧社區平臺👮🏻♂️。智慧政府建設包括對內對外公務的電子化和網絡化👨🏻🦯➡️🫷，將部門之間和人員之間的協調👮、交流與管理全部轉移至網絡，也包括利用新興技術創新監管方式。智慧社區“雲”平臺是社區管理和服務的發展趨勢，可以根據常態化和非常態社區治理的需求添加應用模塊，實現資源整合共享，促進社區管理的便捷化、效率化和安全化。智慧政府🚶♀️➡️、智慧社區平臺還可進一步與電子商務、在線醫療、在線文娛活動等平臺有機銜接，在嚴格保護個人隱私權與政府企業機密的基礎上實現管理、監督和服務多場域的數據信息共享🌒，有力提升城市基層治理“全周期管理”的效率。
在基層宣傳教育上，加強社區安全文化建設和危機預案演練🏄♂️，築牢社區安全閥門🧊。基層政府部門及社區組織平時應該註重通過多種方式對民眾開展危機災害防治知識的宣傳和教育🤙🏻👮🏼♂️。政府部門🈲、社會安全教育機構和社區公益組織等可以通過互聯網👸🏻、微信公眾號、電視傳媒、防災手冊或安全知識講座等線上線下多種形式向市民介紹災害危機的防治對策🛣，普及防護知識，增強社區民眾對風險的主動識別和應對能力。此外，危機預案演練對於加強社區的防範意識和應對能力具有獨特作用，應積極動員相關職能部門和相關社會組織，帶動包括周邊學校🏤、附近單位👞👲🏽、商鋪和小區居民等的參與，讓他們積極參與風險預防🧗🏿♀️，培育全民危機演練意識及相關應急技能，並給社會組織配備相應的風險應急裝備，切實提高其應對風險的能力。此外，應該把社區安全文化建設納入後疫情時代基層社區日常管理的核心工作。城市政府通過行政部門🚓、公益組織和網絡媒體等多種渠道和方式進行宣傳倡導，編製與後疫情背景下經濟社會發展相適應的《居民安全應急指南》《社區安全應急指南》等標準化手冊，為社區居民等提供社會風險應對知識🫲🏻，提供更多🎻💁♀️、更全和更專業的求生技巧和安全培訓內容🧑🏿🍳，塑造健全社區風險文化，全方位築起城市基層全周期管理的安全閥門🧑🏻🔬，打造以民為本的安全社區。