編者薦語
本次推薦的是意昂3教授任遠在《北大金融評論》上發表的文章《長三角城市群的空間演化與區域一體化》。任遠提出🚁，長三角城市群的形成🐍，是長三角區域發展的內在結果🤌🏻。而依托長三角城市群的發展和不斷完善區域治理機製🤐，能夠推動實現長三角區域一體化𓀇🤽🏻；應該針對長三角城市群發展的不同階段確定長三角區域一體化在不同時期的主要任務，充分發揮規劃引領✊、政府協作、市場基礎、科技創新、法治保障和公共服務均等化的機製來深化區域治理⏮，推動長三角區域一體化的不斷發展。
在雙循環的新發展格局下，上海的未來發展需要更加重視城市和周邊、城市和區域的整體聯動，推動長三角城市群發展和區域一體化，從而使上海成為樞紐城市，促成全球市場和長三角、長江經濟帶的聯動，支持實現國家宏觀發展的內部大循環和國內國際雙循環♢。
中心城市的成長和城市區域空間演化
城市的發展會在空間上形成集聚性⛹🏿，並通過和城市周邊的緊密聯系擴展成為城市區域。城市在不斷成長中和周邊區域形成都市區和都市圈☛，並在更大範圍內形成城市群。
富田和曉和克拉森等認為區域內的中心城市發展會首先經過一個中心集聚的階段，並出現集聚的擴大；然後對周邊擴散🚻，在擴散的初期時表現為郊遷擴散的相對分散，擴散的後期出現絕對分散，即郊遷擴散的擴大。從集聚到擴散的過程中，該中心城市往往表現出城市中心區人口的下降和郊區人口的增加。中心城市的空間擴散具有蔓延性的城市擴散和多中心的城市擴散等不同模式。大範圍的郊遷擴散往往會表現出多中心巨型城市的發展𓀏。
中心城市和周邊地區空間演化的理論解釋往往是基於先期發展大城市的發展過程，未必是放之四海而皆準的。例如中心城市的擴散演化在不同城市表現出不同的特點🙍🏼♂️🐧。中心城市和周邊區域關系的演化，受到具體理論觀念的影響🤲🏻，也受到具體的製度環境🧑🏻🦼、歷史條件、產業聯系的空間關系和行政區劃條件等因素影響✶，存在一個內生性的演化👩🏼✈️🧛🏽♀️。
如果在更大空間範圍內討論城市和區域的關系，我們討論的就不是都市區或者都市圈，而可以用城市區域🎑，或者都市連綿地帶、城市群來加以描繪。城市區域的空間演化也表現出不同的階段：
第一個階段是區域中的中心城市表現出較強的集聚性👩👧。首位城市出現高度的產業集聚🧖🏽♂️、人口集聚，在整個區域內具有虹吸效應👨🦽➡️👨🏼🌾。在城市區域發展的第二階段，區域中心城市逐步郊遷擴散和多中心化💇🏽♀️💜，並帶動區域內二級城市的城市系統發展🚵♂️，這是都市圈發展的時期。到了城市區域發展的更高階段，區域內首位城市都市圈繼續擴張🙍🏽♂️，二級城市都市圈的人口將更快增長，並帶動區域內中小城市的人口得到增加。城市區域內的城市間形成密切的網絡關系🎱，從而出現成熟的城市群形態🙇🏿🚣🏼♀️。
世界不同的城市區域往往會表現出不同的特征👷🏼♀️，高密度的發展中國家巨型城市和城市區域發展演化的過程還值得繼續加以觀察和總結。但仍然可以認為💗，中心城市和城市區域的發展演化存在著內在的規律🙋。城市群是城市區域空間演化到較高發展階段的空間形態🫦🤹。區域一體化是區域內中心城市發揮引領帶動作用，使區域內城市體系實現整體性整合的過程。
上海超大城市的多中心化和長三角城市群發展
作為我國經濟核心區域之一的上海和長三角地區🍜🥤，也經歷著上海作為中心城市的不斷成長和周邊城市區域的發展演化。本世紀之前，上海基本上處於城市集聚增長的階段。改革開放以後上海人口快速增長🛌🏽，城市人口密度不斷提高🌙；1990年代以來⇒，以浦東開發開放為動力，上海進一步擴大了城市中心區域，促進了經濟快速增長和在區域中集中性的增強。
進入本世紀以來，上海的城市空間進入蔓延擴散和日益多中心化的發展階段。上海市的“十五”規劃提出“一城九鎮”👰🏼，標誌著上海開始郊遷擴散並發展出多中心的形態；“十一五”規劃提出建設三個新城；“十二五”規劃提出七個新城🤦🏻♂️；“十三五”規劃提出繼續建設郊區新城😀🕠，並在2035 城市總體規劃中提出建設嘉定、松江、青浦、奉賢(南橋)🙌🏿、南匯(臨港)五個新城，使得上海日益成為多中心的巨型城市，並和鄰近地區一起發展成為日益緊密聯系的上海都市圈。
上海城市空間的擴散發展和日益多中心化受到多種因素的影響🏢。一是人口因素。上海的人口仍然繼續增長🏃➡️。城市中心地區更新改造帶動人口向外轉移🧑🦳🪫，大量流動人口進入上海也主要集中在城市的周邊地區，帶來城市空間形態進一步擴大和蔓延。因為在城市周邊地區才有新的建設用地和居住用地🗒，城中村的土地產權可以提供一些低成本的住房。低成本的住房使得人口主要居住在城市周邊的城中村地區😝。對各個縣區的人口數據作歷史比較📓🎠，可以發現本世紀以來上海人口的增長主要在郊區區縣😅，郊區的人口增長得更快，城市逐步蔓延擴大🫗。在城市的擴散發展過程中🍽，中心城區的人口密度下降。通過新城建設🎹，上海逐步形成為多中心的巨型城市。
城市空間擴散和多中心化也受到交通建設的影響。上海地鐵建設的初期在1990年代，主要是中心城區的地鐵網絡。市內地鐵網絡改善了交通擁堵，也使人口進一步向中心集聚。交通投資改善了擁堵並促進城市吸納更多的人口。城市交通設施從“十一五”以後向外擴散，帶動了人口向外擴散。地鐵和快速道路網絡的外部擴散，促進上海都市區形成多中心的城市形態🚷。而多中心城市也帶來密集的通勤☠️🧑🏿🔧。典型的例子是臨港新城🤾🏻♂️，臨港新城的遠期規劃要達到200多萬人口，但是現在的居住人口才只有20多萬🦚。不少在臨港工作的人口實際上並不居住在臨港新城，新城和城市中心區每天有大量的通勤交通🙍🏻，帶來巨大的交通壓力和交通成本。這也說明，由於存在職住的失衡，巨型城市的多中心化有的時候並不一定會提高城市運行的效率🧖🏻。
與土地供給相聯系📠，巨型城市的多中心化也受到產業擴展的影響🖖。城區的工業企業開始向郊區轉移，新興工業企業增長也主要在郊區和新城🥕。住房的建設也在向郊區轉移，城市建設用地的增長主要在郊區，新增住房建設也主要是郊區👨🚒👷🏼♀️，帶動了中產階級和對居住住房有需求的人口向郊區和新城轉移🧎🏻➡️。
上海城市形態不斷郊遷擴散，逐步形成多中心的巨型城市和上海都市圈。與此同時💶，整個長三角地區的城鎮化水平也在進一步提高🔜，開始形成以南京、蘇州、杭州、寧波和合肥為二級城市核心的若幹城市組團👨🏿✈️。城市和區域的聯系更加緊密，日益形成長三角城市群的雛形📏↕️。長三角城市群的範圍也在不斷演化🙅🏿♂️，曾經將長三角經濟協調會16個城市作為長三角城市群，後來城市群不斷擴大範圍，現在是將橫跨上海、江蘇🏊♀️、浙江和安徽的26個城市作為長三角城市群。以超大城市的上海為核心🎣，長三角地區正在形成一個規模巨大的城市群。
加強區域治理推進長三角區域一體化
不斷加強上海和長三角地區的密切聯系和內在整合🧔♂️，是國家和本地區發展的基本設想🪮。長三角區域一體化的發展🤵🏽♀️，可以回溯到1990年代，當時國家提出建立長三角經濟區。長三角地區作為中國人口最為密集🛌🏿、工業化基礎最為深厚、吸引了大量產業投資和城鎮化水平最高的經濟區域🍿🌿，區域一體化具有突出的潛力🧑🏻✈️。上海和長三角地區的未來展望也得到世界的認可，戈特曼將長三角地區評價為與美國東北部以波士頓-紐約-費城為主軸的城市群🦵🏽、日本沿太平洋城市群等類似的城市連綿地帶📹，認為它是正在興起的世界第六大城市群。
國家製定了若幹輪不斷深化的長三角地區發展規劃推進區域一體化進程。國務院在2016年通過了《長江三角洲城市群發展規劃》。中共中央和國務院在2019年印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，將長三角區域一體化確立為國家戰略🤱🏽。在十九屆五中全會通過的製定我國“十四五”發展規劃和二〇三五年遠景目標的建議中，也明確加強長三角一體化的發展。
長三角區域一體化相當大程度上被認為是由上到下的規劃引導和政府主導的結果，而長三角一體化的根本力量，仍然是經濟產業和市場力量的擴展👩👩👧。客觀來說🐛🦊，是長三角區域內部密切的產業分工和經貿聯系，日益緊密的產業合作和產業聯盟關系，以及不斷加強的勞動力流動👩🏽🎓、資本流動、信息流動，才推動著政府之間需要通過跨行政區劃的協商和合作機製🕰，來支持和實現區域發展的一體化。
在這個意義上看，不同地區之間的行政壁壘和各種製度限製構成了實現區域一體化的障礙。製度限製阻礙了勞動力、土地⏲、資本等資源要素配置的效率，例如人口流動仍然受到戶籍製度的限製👁；在一個地區註冊的企業在另一個地方建設分支機構😴，其也不能自由地融資；城市建設用地和農地的區域內流轉還存在困難，造成土地資源配置效率不能實現最大化。行政壁壘和製度限製阻礙了區域統一市場的發展，對資源要素配置構成限製。因此🏈🤞🏻，長三角區域一體化的發展🤦🏼，需要進一步完善市場體製建設，深化要素配置市場化改革，發展密切的產業鏈關系，避免過強的政府製度對資源配置的幹擾，通過完善社會主義市場經濟體製的製度改革推動長三角地區區域一體化。
促進長三角區域一體化需要在完善市場體製的基礎上增強跨行政區的政府協作。政府協作包括若幹不同的層面，通過省際峰會的合作共識和會議機製，通過各地區不同職能部門的工作對接📋，以及通過長三角城市經濟協調會為平臺的協調機製。政府協作若幹方面的內容🚣🏽：第一是破除阻礙市場發展的行政壁壘，例如破除勞動力流動的阻礙，破除對企業發展建立⚄、融資🔰、信用等方面的限製等。第二是解決某個地區對於另一些地區發展的外部負效應🧑🏿🔬，例如避免某個地區的生態破壞⏯、環境汙染對周邊和下遊地區產生不利影響🧾，改變以鄰為壑的發展模式🧑🏿🎨。第三是通過區域的協商📛，使得區域競爭能夠維持相對一致的標準和共同目標，如果各個地區以零土地成本惡性競爭👎🏿，就形成了“向下競爭”的後果，實際上不利於資源配置🦓，也會損害整個區域的整體利益🚵🏼。第四是構建跨地區事務的銜接工作，例如隨著大量人口遷移流動，需要加強醫療保險的跨地區銜接🛁、人口管理常住地信息的跨地區共享，等等🍩😖。
長三角區域一體化的發展♣️，需要通過由易到難的步驟來逐步實現。基礎設施的一體化是容易的🏑，例如建設高鐵對所有城市都有利😶🌫️，因此基礎設施一體化比較容易實現。第二是產業一體化。不同地區發展有自身優勢的產業📊，形成互補性的產業鏈關系🦹🏽，在緊密的產業鏈基礎上形成產業聯盟和產業集群，有利於在區域內進行產業轉移和產業整合。產業一體化也相對比較容易實現。第三是公共服務和社會管理的一體化，包括實現教育🥰、健康、養老和社會保障等公共服務一體化，這相對比較難🦁，因為這屬於政府開支，不同地方政府在財政約束下都希望少開支一部分。第四是區域內部的生態文明建設一體化，各個地區都希望“搭便車”，造成區域內生態環境外部性難以解決，這就需要逐步推動長三角生態建設的一體化。
總之，長三角區域一體化的發展需要在宏觀區域規劃引導下，完善市場配置資源的決定性作用🎵，以及加強區域內地方政府間的協調機製。對推進區域一體化發展來說▪️，可以學習歐盟的一些建設經驗。歐盟是跨國家合作的區域一體化計劃，通過歐盟的立法保障🪄，執行歐盟一體化的協作機製🏖，不同國家的行政權力向歐盟有一定的讓渡🕶。另外，現在的長三角城市協調會可以轉向一種區域城市聯盟的協調機製。區域一體化的發展也可以通過長三角基金😵💫、長三角立法等方式來加以支持🧞♂️。同時，長三角區域一體化也需要加強社會力量的作用，促進跨區域協會和社會組織的合作。這些都說明🫴🏽，實現長三角區域一體化需要深化區域治理🦶，並且將區域治理體製和機製的建設構成現代國家治理體系和治理能力建設的組成部分✋🏿。
基於城市群發展演化的不同階段推動長三角區域一體化
對於上海和長三角地區發展🐢，需要結合城市群發展的不同階段來實現區域的一體化發展🫱。以上海為核心的長三角城市群的發展演化，可以分為三個階段，第一是上海作為首位城市不斷增強集聚性的發展階段；第二是上海日益擴散形成多中心的巨型城市和都市圈，並在長三角地區帶動二級城市發展，形成若幹城市組團共同成長的都市圈發展階段🦞；第三是隨著上海超大城市日益多中心化👩🦳，區域內的都市圈和城市組團逐步發展，城市區域通過密切聯系，從而形成緊密發展的城市群。目前長三角城市群的發展還基本處於發展演化的第二個階段，即都市圈建設時期。在這個時期，上海不斷深化郊遷擴散和輻射對周邊的經濟影響🕴🏻，都市圈範圍不斷擴展，區域內以二級城市為核心的城市組團得到快速發展🛟🔂。
因此🈶，當前長三角城市群發展和區域一體化的關鍵環節是都市圈建設🙍🏿♀️。上海需要從上海都市區進一步擴展，建設多中心的巨型城市☺️，加強嘉定、松江🚴🏻👩🏻✈️、青浦、奉賢和臨港五大新城的建設，強化多中心巨型城市的治理體製機製。同時，上海通過和周邊城市一起構築緊密聯系的都市圈，構造上海都市圈（包括上海大都市圈）的協同發展機製🚓。如果都市圈沒有很好形成，上海就容易出現超級城市的自我隔離，形成發展的自我設限，可能還會由於地方政府的本位主義帶來區域合作的惡化🕠。都市圈如果沒有充分發展，也會帶來城市群內部有機聯系的斷裂♥️。在“十四五”期間👱🏿♀️，上海將進入以都市圈建設為核心的發展階段👨🏻💻💆🏿♂️，需要通過大都市圈的發展來增強上海產業發展的能力和加強上海產業擴散的能力。
在長三角城市群的發展過程中，隨著城市和城市腹地發生密切的交往，當前已經形成了若幹相對集聚的城市組團或者二級城市的都市圈🤶🏼。長三角地區的空間形態在分化和整合，可以看到城市群中若幹主要都市圈的形成🍠🧑🚒。上海都市圈🧑🏼⚖️、南京都市圈、蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈和合肥都市圈等構成復合都市圈的結構，帶動區域城市體系結構的改變，並構成了長三角城市群的基本框架。不難看出🏋️，對於長三角區域一體化的發展，都市圈治理體製機製的建設仍然相對滯後，而都市圈治理構成長三角城市群發展和區域一體化得以實現的基礎🎅🏽🅿️。上海都市圈發展仍缺乏成熟的經驗，而且在區域城市體系中，上述若幹二級城市都市圈發展不足，也造成長三角城市群的整體構造仍然還缺乏深度👨🏿🍳，主要呈現出垂直性的城市等級結構，沒有形成密切交織的城市網絡。可以預見，隨著都市圈力量的擴展和復合都市圈影響的相互交錯，會使得長三角城市群進一步成形，並促進長三角區域一體化的實現。
長三角城市群的形成🔚，是長三角區域發展的內在結果。而依托長三角城市群的發展和不斷完善區域治理機製🧑🏻🦳，能夠推動實現長三角區域一體化。應該針對長三角城市群發展的不同階段確定長三角區域一體化在不同時期的主要任務，充分發揮規劃引領🤦🏻♀️、政府協作、市場基礎、科技創新👬🏼、法治保障和公共服務均等化的機製來深化區域治理👨🏽⚖️，推動長三角區域一體化的不斷發展。在此過程中，長三角城市群作為世界第六大城市群將真正發展成形，並能夠構成中國新發展格局的重要引擎🧚🏿♀️🤷🏿♀️，帶動國家整體發展大循環目標的實現👵🏻。與此同時，通過將上海建設成為國內經濟大循環和國際市場循環的樞紐城市🧝，打造一個高度繁榮的長三角城市群作為區域發展的骨架🚣🏻♀️💌，可以更好地支持上海的卓越全球城市建設和長江經濟帶整體聯動，助力國家發展雙循環目標的實現⛹🏽。
文章來源 | 《北大金融評論》2021年第1期